Menyoal Kebijakan Publik yang Tidak Pro-Publik

Pemerintah kembali menerbitkan peraturan yang berpotensi menimbulkan kegaduhan di masyarakat, seperti halnya kebijakan mengurangi subsidi BBM beberapa waktu lalu. Kebijakan itu adalah Peraturan Presiden (Perpres) No. 36/2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Dalam beberapa aspek, kebijakan ini sebetulnya tidaklah cukup baru, karena sebelumnya telah ada Keppres No. 55/1993 dan Inpres No. 9/1973 yang kurang lebih juga mengatur masalah kepentingan umum, termasuk pencabutan hak atas tanah bagi mereka yang menolak tanahnya digunakan untuk kepentingan umum. Menariknya, dalam sebuah pemberitaan, Direktur Utama PT Jasa Marga (Persero) Syarifuddin Alambai merasa heran dengan penolakan yang dilakukan oleh beberapa elemen masyarakat terhadap Perpres yang baru ini (Kompas, 25/06/2005). Menurutnya, ada empat kesimpulan terhadap mereka yang menolak kebijakan itu: (1) terlalu apriori; (2) memiliki kecurigaan yang berlebihan; (3) belum membaca peraturan tentang pertanahan yang lengkap; dan (4) mereka belum mengerti permasalahan yang dihadapi dalam pembangunan infrastruktur. Pertanyaannya, layakkah kesimpulan itu dikonsumsi?

Dua Sisi Barang Publik

Membicarakan kepentingan umum tidak bisa dilepaskan dari barang publik (public goods). Bahkan, kesanggupan kita untuk mendefinisikan secara akurat konsep barang publik menjadi syarat untuk merumuskan kepentingan umum (publik). Dalam analisis ekonomi konvensional (klasik/neoklasik), barang publik dimaknai sebagai fasilitas/produk yang tidak memiliki insentif ekonomi bagi sektor privat, seperti jalan, telekomunikasi, dan energi. Ciri dari barang publik ada dua: (i) nonrivalry, artinya setiap orang bisa mengakses barang tersebut tanpa melalui persaingan dengan pihak/orang lain; dan (ii) non-excludabilty, maknanya tidak ada perkecualian dalam memanfaatkan barang tersebut (siapapun bisa menggunakannya). Dengan ciri ini, biasanya sektor swasta (private sector) tidak tertarik untuk memproduksi barang publik. Alasannya sederhana, karena pihak yang tidak terbebani biaya berhak untuk ikut menikmati manfaat dari barang publik tersebut. Padahal, hukum ekonomi untuk sektor swasta sangat jelas: siapa yang mengeluarkan ongkos, dialah yang berhak untuk memungut laba. Oleh karena itulah, barang publik selama ini identik dengan porsi pemerintah.

Pertanyaannya adalah, apakah setiap yang disebut barang publik lantas bisa disimpulkan sebagai kepentingan publik (umum)? Kita bisa menjawab pertanyan itu dari dua sisi. Pertama, barang publik dipastikan dapat berkawan dengan kepentingan umum bila sebagian besar rakyat memiliki kemampuan dan kesempatan yang sama untuk mengakses barang publik tersebut. Contohnya, jalan tol secara definitif dapat digolongkan sebagai barang publik, karena telah memenuhi kriteria-kriteria di atas. Jika sebagian besar rakyat Indonesia memiliki mobil (atau setidaknya mempunyai mobilitas tinggi untuk memafaatkan jalan tol), maka dapat diterima oleh nalar bila disimpulkan bahwa jalan tol tersebut sekaligus juga menjadi kepentingan umum. Kedua, barang publik bisa sangat tidak bersahabat dengan kepentingan umum jika kemampuan dan kesempatan dari masyarakat tidak setara untuk mengakses barang publik tersebut. Kasus di negara berkembang, termasuk di Indonesia, memperlihatkan dengan jelas bahwa sebagian besar rakyat tidak memiliki kendaraan (setidaknya mobilitasnya rendah) sehingga sulit untuk menasbihkan jalan tol merupakan simbol dari kepentingan umum.

Sampai di sini kita sampai pada titik ‘keberatan pertama’ atas terbitnya Perpres tersebut. Pemerintah bisa saja menggolongkan jalan umum, jalan tol, rel kereta api, saluran air minum, pelabuhan, sekolah, pos dan telekomunikasi, fasilitas pemakaman umum, stasiun penyiaran, tempat pembuangan sampah, dan pembangkit tenaga listrik sebagai bagian dari fasilitas yang masuk dalam kategori kepentingan umum. Namun, mencabut hak milik tanah masyarakat untuk membangun fasilitas ‘kepentingan umum’ itu harus terus dilawankan dengan realitas lain: apakah betul sebagian besar rakyat mempunyai akses yang sama untuk memanfaatkan fasilitas umum tersebut. Jika fasilitas (sekadar misal) listrik, jalan tol, dan telekomunikasi dibangun dengan mencabut hak atas tanah seseorang; bisakah dipastikan mereka juga akan turut menikmati fasilitas itu? Jawabannya hampir pasti, fasilitas itu cuma akan bermanfaat bagi segelintir orang yang sanggup menyediakan ‘infrastruktur’ untuk memakai fasilitas umum tersebut (harus beli mobil bagi pemakai jalan tol, wajib membayar ongkos pemasangan untuk memperoleh aliran listrik, dan mutlak membayar biaya awal agar terkoneksi dengan saluran telpon).

Public Concern Vs. Capital Concern

Seluruh kebijakan yang diproduksi oleh pemerintah sesungguhnya berujung kepada kepentingan publik, sehingga kemudian layak disebut sebagai kebijakan publik. Bahkan, dalam teori ekonomi yang paling liberal sekalipun, seperti mazhab neoklasik, negara diharapkan hadir dalam kegiatan ekonomi apabila muncul ‘urusan publik’ di dalamnya, seperti kasus eksternalitas dan hak kepemilikan. Sebab, jika ekses dari akivitas ekonomi tersebut tidak ditangani oleh negara, maka kepentingan umum pasti akan dicederai. Oleh karena itu, menurut Conhran dan Malone (1995), sebuah kebijakan dimaknai sebagai publik (kebijakan publik) bila pertama-tama kebijakan itu berkaitan dengan keputusan dan tindakan pemerintah yang didesain untuk menyelamatkan persoalan rakyat. Dengan kata lain, kebijakan publik akan kehilangan elan etisnya bila secara serampangan tidak mengindahkan kepentingan hajat hidup orang banyak. Berdasarkan pertimbangan ini, kita sampai kepada titik ‘keberatan kedua’ dari Perpres No. 36/2005 tersebut, yakni kesanggupan pemerintah untuk mendefinisikan persoalan rakyat (public concern) sehingga layak disebut sebagai ‘kebijakan publik’.

Rincian soal yang bisa diperbicangkan dari aspek ini ada dua. Pertama, hampir semua mafhum bahwa setiap proses produksi kebijakan publik menghendaki persaingan antarkelompok kepentingan dalam memengaruhi proses pengambilan kebijakan. Celakanya, sampai hari ini kita selalu disuguhi cerita yang monoton: akses pemodal lebih besar daripada ‘pesakitan’ (pemulung, petani, nelayan, buruh, dan lain-lain). Dalam kasus seperti ini, kebijakan publik nyaris selalu tidak berhubungan dengan persoalan rakyat. Sekadar memungut beberapa kasus, di Jakarta sebuah sekolah SLTP ditukar guling untuk pendirian pusat perbelanjaan; di Surabaya satu sekolah SD dipangkas bangunannya karena menghalangi jalan masuk truk yang akan membangun sentra hunian mewah; dan di Malang kawasan hijau dan pendidikan dilibas untuk pembangunan plaza. Jika untuk urusan yang kasat mata saja pemerintah buta untuk bisa membedakan urusan ‘publik’ dan ‘pivat’, maka bisa dibayangkan bila pilihannya cuma sekadar menggusur tanah rakyat atau membatalkan proyek pembuatan jalan tol. Untuk hal terakhir ini, prinsip public concern dengan gampang digeser menjadi capital concern (pertimbangan laba yang bisa dipetik oleh pemerintah).

Kedua, penggusuran masyarakat atas nama pembangunan fasilitas umum hampir selalu mampir kepada kelas mayarakat bawah, yang notabene tidak memiliki banyak alternatif untuk memulai kehidupan baru yang lebih baik (setelah proses penggusuran). Biaya kompensasi normalnya hanya mengganti ongkos ekonomi atas lahan yang ditempati (bahkan biasanya di bawah harga pasar), tanpa memperhitungkan ongkos sosial yang timbul atas penggusuran tersebut. Singkatnya, sukar diharapkan pemerintah akan melindungi pemilik lahan melalui mekanisme ganti rugi yang adil. Jika model seperti ini tetap dipertahankan, maka proyek pembangunan fasilitas umum justru berpotensi merusak kepentingan publik yang lain. Dalam kasus ini, negara baru diperbolehkan melakukan penggusuran bila telah memiliki sistem jaminan sosial (social security system) bagi kaum tergusur, misalnya tunjangan pengangguran, asuransi kesehatan, dan pendidikan murah. Jika belum mampu, negara tidak dibenarkan melakukan kebijakan penggusuran karena mencederai kepentingan umum yang lain. Semoga deskripsi ini membuat pemerintah semakin paham dengan situasi psikologis rakyat, yang selalu merasa harus takluk berhadapan dengan ‘kepentingan umum’.

Bisnis Indonesia, 25 Agustus 2008

*Ahmad Erani Yustika,
Kepala Harian Pusat Studi Ekonomi
Kelembagaan (PUSTEK) FE Unibraw, Malang

Leave a Reply

Alamat surel Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *

*


*